什么叫存续期（地方政府专项债的存续期管理）

地方政府专项债券从2015年开始发行以来，前些年各地以注重申报入库和发行工作为主，随着地方政府存量债务规模不断增加，国家财政部开始将穿透式监管理念嵌入政府债券的发行工作中，各地也逐步注重地方政府债券的存续期管理。

要分析地方政府债券的存续期管理，我们先要了解：什么是债券的存续期管理？

一支债券发行成功后，发行人和投资人的债权债务关系建立，直到发行人支付最后一期债券利息和本金后，即债券到期日的那一天，发行人和投资人的债权债务关系终止；从债券发行日到到期日之间，称为债券的存续期。

债券存续期间，发行人、主承销商等市场主体会对这支债券开展募集资金使用与管理、信息披露、投资者关系维护、债务管理与兑付、风险及违约处置等相关工作。

归纳来说，存续期管理是对这支债券进行三大方面的工作：

一是按时还本付息，根据债券契约关系定期给投资人支付利息和本金；

二是进行信息披露，让投资人及时知道债券发行人的经营情况、财务状况等情况；

三是信用风险管理，对资金使用的监督管理、风险事件的应对与处置等。

再简而言之是一句话，债券存续期管理，重点是对债券信用风险的管理和把控。

所以，过往提及的债券存续期管理更多针对信用类债券实施。像证监会监管下的公司债、企业债，交易商协会监管下的短期融资券、中期票据等非金融企业债务融资工具，都出台了专门的存续期管理办法，去规范、去管理。

作为利率债的地方政府债，虽然理论上不具备信用风险，但一支债券在存续期间就需要被管理，所以，政府债券也有存续期的管理，只是与信用债的存续期管理侧重点有所不同。

当前，国家财政部并没有针对地方政府债出台统一的存续期管理框架，但依据上述我们对债券存续期管理范畴的分析，也不是无据可依，可以参考：

国家财政部于2018年发布的《地方政府债务信息公开办法（试行）》，以及2021年发布的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》和《地方政府专项债券用途调整操作指引》。

地方政府专项债的存续期管理，可以说主要有两件事：一是对外进行信息披露，二是对内开展绩效评价。

在具体展开前，我们先想一个问题，为什么要了解地方政府专项债的存续期管理？

我在《一支债券的发行流程介绍》提过：在我国，无论哪一类债券，它的发行流程框架基本上是一致的，大致可分为三个阶段：发行前的组织申报、发行时的发行缴款、发行后的存续期管理。

当前，银行、会计师事务所、工程咨询公司等中介机构参与地方政府专项债业务，主要围绕“组织申报”的发行前端开展咨询服务，随着市场竞争激烈，加之财政部门人员日渐娴熟，大家能提供的增值服务不多了。

中介机构参与专项债业务的目的是为了与财政部门、项目单位建立深入合作关系，以期取得服务费用、募集资金等收益；那么，就要在债券发行链条上寻找新的业务契机，发行后端的存续期管理是一个可以关注的环节。

既然要为地方政府提供存续期管理服务，自己就得先熟悉。下面我们展开来说。

地方政府债存续期管理的第一件事，对外信息披露。

对外信息披露工作主要依据《地方政府债务信息公开办法（试行）》，这一项工作的第一主要责任主体是政府专项债发行人，即各省级财政部门。具体落实下来也需要省级以下各级财政部门的配合。

虽然对外信息披露工作绝大多数情况下，不需要银行等中介机构参与，但我们通过了解信息披露工作，可以知道哪些发行信息、债券信息可以从公开渠道找到甚至提前知道，而不需要找人找关系收集信息。

地方政府债的信息披露工作主要包含五大内容，分别是：

• 1. 债券发行安排公开
• 2. 一般债券、专项债券新增发行公开
• 3. 一般债券、专项债券存续期公开
• 4. 一般债券、专项债券重大事项公开
• 5. 债券资金调整用途公开

一般债券和专项债券的信息披露类似，我们以专项债为例。这些信息基本上都可以在中国债券信息网的地方政府债模块进行公开披露。我们一个一个看。

第一，债券发行安排公开。

省级财政部门应当在每月二十日前公开本地区下一月度新增地方政府债券和再融资债券发行安排，鼓励有条件的地区同时公开多个月份地方政府债券发行安排。

现在，大多省份会每个季度公开下季度的发行计划，发行计划中明确一般债、专项债具体发行的额度，但额度仅限于省级层面的总额度，不会公布到市县级层面。

市县级层面的额度只有到各市县财政部门咨询才可得知；或者在发行后通过披露材料得知。大家也可以通过微信小程序“专项债券信息网”查看全国、各省、各市、各区等发行额度，非常方便。

第二，一般债券、专项债券新增发行公开。

省级财政部门应当在新增专项债券发行前，提前5个以上工作日公开以下信息：经济社会发展指标；地方政府性基金预算情况；专项债务情况；拟发行专项债券信息；拟发行专项债券对应项目信息；第三方评估信息：包括财务评估报告、法律意见书、信用评级报告等。

债券在正式发行前，所有债券信息、项目信息会提前5个工作日披露，也就是说披露日和发行日会相差7天左右。

如果前期能参与发行材料编写的工作，我们会提前知道哪些项目会发行，会获得债券资金，就可以提前布局营销存款落地。但对于前期没有机会参与的机构，这7天的时间就留了一点营销的机会。即使前期没有提供服务，也有可能通过以往的合作关系、资源获得一些资金落地。

第三，一般债券、专项债券存续期公开。

地方各级财政部门应当组织开展本地区和本级专项债券存续期信息公开工作，督促和指导使用专项债券资金的部门不迟于每年6月底前公开以下信息：截至上年末专项债券资金使用情况；截至上年末专项债券对应项目建设进度、运营情况等；截至上年末专项债券项目收益及对应形成的资产情况；其他按规定需要公开的信息。

专项债发行成功后，需要每年6月底前披露存量专项债券的使用情况。

目前，从全国披露材料的标准来看，深圳财政做得比较好。

第四，一般债券、专项债券重大事项公开。

重大事项指的是，对应项目发生可能影响其收益与融资平衡能力的情形。比如项目投资概算变更、建设规模变更、项目单位变更、建设地点变更、资金筹措方式变更、技术方案变更、建设内容变更等。

这一项工作，河南省做得比较好，其他大多数省份都没怎么披露。不披露不意味着没发生；只能说这部分工作，许多地方需要去加强和完善。

第五，债券资金调整用途公开。

专项债券用途调整，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。

专项债债券用途调整，需要严格履行规定程序才能变更，变更事项同样需要进行披露。对于用途调整，我们放在后文具体展开。

虽然对外信息披露包括五项工作，但从存续期管理的节点来看，“专项债存续期公开”、“重大事项公开”、“资金调整用途公开”这三项工作属于存续期管理的范畴。

存续期管理的第二件事，对内进行绩效管理。

绩效管理是我国财政管理制度里一个重要的内容。从2018年起，我们国家实施全面预算绩效管理，把各级政府的收支预算收入纳入绩效管理，各部门和单位预算收支纳入绩效管理，将政策和项目纳入绩效管理。

简单来说，绩效管理是对绩效目标的管理，是评价投入后的产出效果。产出好不好，效果好不好？就是这么个事。

因为“全面预算绩效管理”，所以专项债券也是绩效管理的一部分。

专项债绩效管理的依据是《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，即相关主体以专项债项目为对象，通过一系列的管理过程，提升债券资金配置效率和使用效益的过程。

一系列的管理过程包括五个方面：

1. 事前绩效评估；
2. 绩效目标管理；
3. 绩效运行监控；
4. 绩效评价管理；
5. 评价结果运用。

第一，事前绩效评估。

事前绩效评估主要针对项目开展以下几方面的论证：

• 1. 项目实施的必要性、公益性、收益性；
• 2. 项目建设投资合规性与项目成熟度；
• 3. 项目资金来源和到位可行性；
• 4. 项目收入、成本、收益预测合理性；
• 5. 债券资金需求合理性；
• 6. 项目偿债计划可行性和偿债风险点；
• 7. 绩效目标合理性；
• 8. 其他需要纳入事前绩效评估的事项。

申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门要开展事前绩效评估，并将评估情况纳入专项债券项目实施方案；同时，财政部门要将事前绩效评估作为项目进入专项债券项目库的必备条件。

最开始几年，申请专项债项目入库只需要写项目实施方案，后来还需要写事前绩效评估内容，具体要求的依据就是这么来的。

实务中，有的地方会针对每个项目单独写一份事前绩效评估方案，有的则会将绩效评估内容写到实施方案里去。

第二，绩效目标管理。

项目单位在申请专项债券项目资金需求时，要同步设定绩效目标，比如专项债券项目的产出数量、质量、时效、成本，还有经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等绩效指标。

通常，在写事前绩效评估报告时，有一张绩效评估表，表里就需要填写项目各类的绩效目标。

地方财政部门要将绩效目标设置作为安排专项债券资金的前置条件，在具体安排项目专项债额度时，同步下达审核后的绩效目标。

第三，绩效运行监控。

绩效运行监控是指在专项债券资金使用过程中，对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”，查找资金使用和项目实施中的薄弱环节，及时纠正偏差。

目前，财政部门利用穿透式系统对专项债券项目资金进行跟踪监测，确保提高专项债券资金使用效益。

项目单位拿到专项债券资金后，要努力做到两点：一是用得合规；二是用得快。

“用得合规”是必须把资金用到本项目上，不得挪用到别的项目或者用于项目单位的经费等经常性开支；“用得快”是项目单位拿到资金后尽快在三四个月内用出去，一般最后的节点是在年内完成支出。

对债券资金的使用是目前专项债存续期管理的重要内容之一。当前，各地财政会对资金使用进度进行定期的通报和督导。

第四，绩效评价管理。

年度预算执行终了，要进行三级绩效评价工作。

首先，项目单位要自主开展绩效自评，评价结果报送主管部门和本级财政部门；

其次，项目主管部门和本级财政部门选择部分重点项目开展绩效评价；

最后，省级财政部门根据工作需要，每年选取部分重大项目开展重点绩效评价。选取项目对应的资金规模原则上不低于本地区上年新增专项债务限额的5%，并逐步提高比例。鼓励引入第三方机构，对重大项目开展重点绩效评价。

这部分其实有点类似审计的工作，也是中介机构可以为地方政府财政部门和项目单位提供咨询服务的主要环节。

项目主管部门和财政部门的绩效评价反映项目决策、管理、产出和效益四个方面，如果要为财政部门提供这项服务，看看具体从哪些方面去做：

第五，评价结果运用。

绩效评价结果量化为百分制综合评分，并按照综合评分进行分级。综合评分为90分（含）以上的为“优”，80分（含）至90分的为“良”，60分（含）至80分的为“中”，60分以下的为“差”。

项目主管部门和项目单位要根据绩效评价结果及时整改问题。

省级财政部门也要及时将重点绩效评价结果反馈项目主管部门和项目单位，并提出整改意见。项目主管部门和项目单位应根据评价结果和整改意见，提出明确整改措施，认真组织开展整改工作。

各级部门在绩效评价过程中发现了问题，就要指出问题记录问题，相应的责任部门根据问题进行整改。对于严重违规违法的行为，还需要对相应责任人进行处分。整个过程类似企业里的内部审计。

同对外信息披露工作一样，对内绩效管理包括五项工作，但从存续期管理的节点来看，后三项“绩效运行监控”、“绩效评价管理”、“评价结果运用”属于存续期管理的范畴。

对于中介机构而言，为地方政府提供的存续期管理服务最主要的就是这三项内容。

好了，今天先把存续期管理服务框架搭出来，后续再对具体细节进行展开。